L’adaptation aux changements climatiques dans le milieu de la santé : comment la faciliter?

26 novembre 2020 14:11:00

David Demers-Bouffard, conseiller scientifique

Contexte et méthodologie

Les autorités de santé publique au Québec s’impliquent de plus en plus en adaptation aux changements climatiques. Elles ont participé à la mise en œuvre d’une multitude d’actions pour mieux comprendre et réduire les impacts des changements climatiques, notamment la création de l’Observatoire québécois de l’adaptation aux changements climatiques (OQACC), la mise en œuvre de la Stratégie québécoise de réduction de l’herbe à poux et des autres pollens allergènes (SQRPA), ou l’élaboration de plans d’adaptation en cas de chaleur extrême. Alors que le Plan d’action sur les changements climatiques 2013-2020 prend fin, le Plan pour une économie verte prendra le relais pour favoriser l’action climatique. Il semblait opportun de déterminer les facteurs pouvant faciliter la mise en œuvre d’une nouvelle phase d’action en changements climatiques dans le réseau de la santé et des services sociaux, autant à l’échelle gouvernementale que régionale.

Pour y arriver, l’Institut national de santé publique du Québec (INSPQ) a réalisé des entretiens semi-dirigés auprès de 49 personnes du milieu de la santé ayant travaillé en changements climatiques. Les interviewés cumulaient en moyenne 15 années d’expérience et provenaient de l’INSPQ, du ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS), des centres intégrés (universitaires) de santé et de services sociaux (CISSS ou CIUSSS), en particulier les directions de santé publique (DSPublique). Deux personnes du ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MELCC) travaillant en étroite collaboration avec le milieu de la santé ont aussi été interviewées. À l’échelle régionale, 16 des 18 régions sociosanitaires sont représentées dans l’échantillon. Le tableau 1 résume la déclinaison des entretiens en fonction des organisations.

Tableau 1 : Distribution des répondants aux entretiens (n=49) en fonction des institutions du secteur de la santé

Institution du secteur de la santé Nombre de personnes interviewées Nombre de directions/régions représentées
INSPQ 7 3
MSSS 7 3
DSPublique 25 16
CISSS/CIUSSS (hors DSPublique) 8 6
MELCC 2 1

Une revue de la littérature effectuée en amont ont permis de répertorier cinq catégories de facteurs facilitant ou contraignant la mise en œuvre de mesures d’adaptation aux changements climatiques sur le plan de la santé par les institutions publiques : le « contexte politique, légal et réglementaire », le « contexte organisationnel », le « contexte social et régional », la « concertation avec des acteurs externes » ainsi que les « outils, données les informations ». En somme, les questions des entretiens touchaient les éléments suivants : les mesures d’adaptation aux changements climatiques mises en place par l’organisation de l’interviewé, les facteurs ayant contribué ou contraint leur implantation ainsi que les mesures à envisager pour faciliter l’adaptation aux changements climatiques dans le milieu de la santé et des services sociaux.

Résultats : facteurs ayant influencé l’adaptation aux changements climatiques dans les organisations du secteur de la santé

Environ une centaine de facteurs facilitants ou contraignants ont été répertoriés dans les entretiens. Le tableau 2 résume les principaux ressortis lors des entretiens, sans qu’ils soient en ordre d’importance. Globalement, il est possible de constater que les contextes politique, légal, social, régional et organisationnel influencent tous l’adaptation aux changements climatiques dans les autorités gouvernementales et régionales de santé. Le contexte politique et légal habilite le secteur de la santé à intervenir en changements climatiques en offrant des objectifs et des ressources alors que le contexte social et régional influence la formation de partenariats et l’efficacité de la mise en œuvre des mesures d’adaptation. Le contexte organisationnel permet quant à lui de profiter des opportunités offertes lorsque le contexte global est favorable à la mise en œuvre de l’adaptation. Même si certains facteurs varient en fonction des organisations ou des régions, la majorité est applicable à l’ensemble des organisations représentées. Bien qu’il y ait plusieurs autres facteurs, on peut constater les éléments suivants :

  • Le financement gouvernemental, bien qu’il ait facilité l’implantation de certaines mesures, est souvent insuffisant pour mettre en œuvre et maintenir des mesures d’importance. Les autorités de santé publique peuvent difficilement se pencher sur des enjeux en lien avec l’adaptation aux changements climatiques sans ressources humaines supplémentaires, étant donné leur charge de travail déjà importante.
  • L’adaptation est perçue comme l’enfant pauvre des changements climatiques, alors que la réduction des gaz à effet de serre est généralement fortement priorisée.
  • La reddition de compte, parfois longue et complexe à compléter, a été un obstacle important en mobilisant du temps qui n’est pas mis sur la mesure en soi.
  • Les rôles et responsabilités en adaptation aux changements climatiques, à l’échelle autant gouvernementale qu’organisationnelle, ne sont pas bien définis. Cette situation peut rendre difficile l’identification des acteurs pertinents à contacter, dédoubler les efforts, ou encore inciter les autorités de santé à ne pas prendre d’initiatives en adaptation aux changements climatiques.
  • Étant donné la nature globale et multidisciplinaire de l’adaptation, les rôles se chevauchent et exigent une collaboration étroite entre des partenaires de différents milieux. Ces collaborations sont souvent ponctuelles, entre autres en raison du manque de ressources humaines et financières des partenaires potentiels tels que les petites municipalités. Néanmoins, les tables de concertation nationale en santé publique, de même que l’adoption d’approches transversales telles que « Une seule santé », ont facilité la concertation entre différents acteurs.
  • La survenue d’évènements météorologiques extrêmes répétés ou d’envergure sur le territoire peut servir de catalyseur pour mobiliser la population et les institutions publiques pour soutenir l’action climatique, ou inversement dans le cas d’une faible occurrence.
  • La pénurie de main-d’œuvre ou le niveau de vétusté des infrastructures limitent aussi ce qui peut être réalisé en adaptation.
  • Les informations concernant les avantages et les coûts de l’adaptation ne sont pas toujours bien connus, avec comme conséquence de favoriser le statu quo. D’un autre côté, une quantité importante de données (p. ex. climatiques, sanitaires et populationnelles) est déjà disponible, quoiqu’elles n’aient pas encore permis d’évaluer la vulnérabilité de la population et des infrastructures du réseau de la santé.

Tableau 2 : Facteurs principaux facilitant ou contraignant l’adaptation aux changements climatiques dans les organisations du réseau de la santé au Québec

Catégories Facteurs facilitants Facteurs contraignants
Cadre politique, légal et réglementaire
  • Financement pour des projets spécifiques en adaptation pour le milieu de la santé
  • Prise en compte progressive des changements climatiques dans les politiques gouvernementales en santé
  • Légitimisation et priorisation de l’action climatique à l’échelle gouvernementale
  • Marge de manœuvre discrétionnaire sur le plan financier pour l’implantation des mesures d’adaptation
  • Financement à court terme et insuffisant à la mise en œuvre de projets d’envergure
  • Financement interrompu lorsque le projet est pérennisé, malgré les coûts de fonctionnement
  • Impossibilité de reporter les sommes non engagées
  • Manque de clarification des rôles et responsabilités en adaptation aux changements climatiques
  • Lourdeur de la reddition de compte et lenteur administrative
  • Priorisation des mesures de réduction de gaz à effet de serre plutôt que de l’adaptation
Cadre organisationnel
  • Inclusion transversale des changements climatiques dans l’organisation à travers un plan d’action ou un comité
  • Clarification des rôles et des responsabilités à l’interne pour l’adaptation
  • Présence de « champions » dans l’organisation, principalement à l’échelle des cadres
  • Mise en œuvre de projets pilotes afin de déterminer les effets positifs et les obstacles
  • Culture organisationnelle axée sur la protection plutôt que sur la prévention
  • Faible priorisation ou absence de l’adaptation aux changements climatiques dans la planification
  • Alourdissement de la charge de travail de traiter des changements climatiques sans ressource supplémentaire
  • Manque global de personnel et d’expertise pour traiter des changements climatiques
Contexte social et régional
  • Survenue d’évènements météorologiques extrêmes d’envergure sur le territoire
  • Forte mobilisation de la société civile en environnement sur le territoire
  • Faible occurrence historique d’évènements météorologiques extrêmes sur le territoire
  • Niveau de vétusté des infrastructures du réseau de la santé
  • Pénurie de main-d’œuvre
  • Forte médiatisation des insuccès en changements climatiques
Concertation avec des acteurs externes
  • Identification en amont des programmes, projets, organisations et personnes clés
  • Obligation d’impliquer des acteurs de différents paliers
  • Adoption d’approches transversales telles que « Une seule santé »
  • Tables de concertation nationale en santé publique
  • Collaboration multipartite souvent inconstante et ponctuelle en changements climatiques
  • Manque de moyens financiers des partenaires potentiels
  • Difficulté à identifier les personnes clés pour amorcer des projets en adaptation
  • Perception défavorable de l’adaptation
Outils, données et informations
  • Accessibilité et disponibilité des données climatiques, sanitaires et populationnelles
  • Adaptation de l’argumentaire et des données en fonction des partenaires
  • Évaluation des ratios coûts-avantages de l’adaptation par rapport aux coûts du statu quo
  • Manque d’informations sur la vulnérabilité des populations et du réseau de la santé et des services sociaux
  • Peu d’informations sur l’efficacité des mesures d’adaptation ainsi que des coûts et avantages sociaux de ces mesures
  • Difficulté à établir des indicateurs de reddition de compte en adaptation

Résultats : besoins pour faciliter l’intégration des enjeux de changements climatiques dans les organisations de la santé

Les entretiens ont fait ressortir les besoins des différentes organisations touchées pour faciliter l’adaptation aux changements climatiques dans le réseau de la santé, lesquels sont regroupés au tableau 3. En définitive, huit grandes catégories d’actions ont été relevées, soit :

  • Prôner l’exemplarité de l’État et du réseau de la santé en changements climatiques, autant en adaptation qu’en réduction des gaz à effet de serre;
  • Octroyer un financement pérenne et suffisant pour l’implantation de mesures d’adaptation structurantes en changements climatiques et santé, et pour l’embauche d’une personne y étant consacrée dans les organisations de la santé et des services sociaux;
  • Intégrer l’ensemble des acteurs de la santé et des services sociaux dans une planification gouvernementale à long terme en changements climatiques avec une priorisation claire et une reddition de compte efficiente;
  • Établir une planification en adaptation aux changements climatiques à l’échelle des CISSS et des CIUSSS ou de la DSPublique;
  • Réaliser des évaluations globales et régionalisées de la vulnérabilité aux changements climatiques et déterminer les mesures d’adaptation à prioriser;
  • Renforcer les collaborations avec le milieu municipal, les acteurs de sécurité civile et d’autres ministères;
  • Mettre en valeur les données actuelles et poursuivre les recherches sur les effets sociosanitaires, économiques et psychosociaux (actuels, projetés et régionalisés) des changements climatiques
  • Développer une stratégie englobante de développement et de transfert de connaissances et de compétences:

En raison du nombre de personnes interviewées, les résultats à l’échelle régionale, particulièrement pour les directions de santé publique, sont vraisemblablement plus représentatifs que ceux à l’échelle gouvernementale. Tout comme pour les facteurs, la majorité des organisations représentées affiche des besoins similaires, malgré leurs contextes différents. Dans tous les cas, une plus grande intégration des changements climatiques dans le réseau de la santé et des services sociaux est souhaitée par l’ensemble des personnes ayant été interviewées. La faisabilité de ces options, ainsi que la compétition ou la complémentarité avec d’autres enjeux d’intérêt public, n’ont cependant pas été évaluées.

Synthèse des besoins à différentes échelles afin de faciliter l’intégration des changements climatiques dans le réseau de la santé

Échelle Besoins
À l’échelle gouvernementale
  • Prévoir un financement pérenne et suffisant à une intégration conséquente des changements climatiques dans le milieu de la santé
  • Prioriser clairement les changements climatiques et les mesures d’adaptation à favoriser dans la planification
  • Requérir la prise en considération des changements climatiques dans le fonctionnement et l’environnement bâti du milieu de la santé
  • Inclure les changements climatiques dans le mandat légal de la santé avec une reddition de compte et des indicateurs appropriés
  • Montrer l’exemple en adaptation et en réduction des GES
  • Faciliter la coordination interministérielle
  • Soutenir la recherche

À l’échelle régionale

  • Consacrer des ressources humaines et financières aux enjeux de changements climatiques
  • Inclure les changements climatiques dans la planification stratégique ou scientifique comme enjeu prioritaire et les mesures correspondantes à implanter
  • Clarifier les rôles et responsabilités des composantes de l’organisation et en faciliter la coordination interne
  • Évaluer la vulnérabilité populationnelle, organisationnelle et de l’environnement bâti aux changements climatiques à l’échelle régionale sur le plan de la santé
  • Renforcer les collaborations auprès d’acteurs non traditionnels, dont le milieu municipal
  • Concevoir un plan de développement, de transfert et de rétention des expertises incluant les changements climatiques
  • Développer une stratégie de transfert des connaissances adaptée aux particularités des enjeux de changements climatiques
  • Montrer l’exemple en adaptation et en réduction de GES

À l’échelle des partenaires du réseau de la santé (p. ex., universités, municipalités)

  • Développer des connaissances adaptées aux différents contextes régionaux sur la vulnérabilité, les impacts sociosanitaires projetés, les seuils de dangerosité et les coûts économiques (incluant ceux de santé) associés aux changements climatiques
  • Déterminer les effets, les coûts et la faisabilité des mesures d’adaptation pour faciliter l’exercice de priorisation
  • Développer des guides et des outils pour faciliter la mise en œuvre des mesures d’adaptation
  • Établir une réglementation municipale favorable à l’adaptation
  • Sensibiliser davantage la population aux effets des changements climatiques et aux co-bénéfices associés
  • Inclure davantage les changements climatiques dans la formation en lien avec les sciences de la santé et d’autres domaines pertinents

Conclusion

Plusieurs des facteurs identifiés dans ce document sont vraisemblablement applicables à d’autres enjeux de santé publique. Cependant, le caractère global, complexe et fortement intersectoriel de la problématique des changements climatiques la démarque d’autres enjeux classiques de santé publique. Par conséquent, les enjeux de collaboration et de traitement d’information sont particulièrement complexes. Pour compléter, la réduction des GES est revenue à maintes reprises dans les discussions même si les entretiens étaient axés sur l’adaptation. L’intégration de la réduction de GES et de l’adaptation pourrait favoriser la mise en œuvre de partenariats et de solutions plus pérennes dans certaines situations. Somme toute, même si le Québec avance en adaptation aux changements climatiques sur le plan de la santé, beaucoup d’éléments peuvent être améliorés. Cette étude présente les différents éléments de succès sur lesquels peut construire le réseau de la santé et des services sociaux pour renforcer l’action en changements climatiques. Elle constitue l’une des assises pour guider les acteurs du réseau de la santé publique et ses partenaires dans leur lutte contre les changements climatiques.


Un rapport complet sera disponible sous peu sur le site de l’INSPQ.

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